恒天然乳制品的細菌污染事件給中國人出了道考題：猜猜這次哪個部門站出來？

　　以前這道題沒有標準答案。近年來食品安全領域每每“出事”，總是會沸沸揚揚地鬧上一段日子，直到某一個部門站出來——有時是質檢部門，有時是衛生部門，此外工商、農業部門也多少有過表態——只是誰也不確定，哪個部門負全責。

　　而今，人們的目光更集中地看向國家食品藥品監督管理總局(以下簡稱“食藥總局”)。

　　這個今年3月新組建的部門，注定要在眾目睽睽之下成長，其一舉一動都讓人好奇：散落在各個部門的監管職能“融為一體”，能否實現無縫監管？食品安全推行“大部制”，加上機構升格，到底帶來哪些變化？最重要的是，新組建的“大食局”擔負哪些監管責任，能否從此帶來中國食品安全的“大時局”？

　　從“香餑餑”到“燙手山芋”

　　評判一個剛組建的部門還有些早，但新情況已經在發生。

　　8月2日，恒天然集團向新西蘭政府上報其生產的濃縮乳清蛋白粉被檢測出肉毒桿菌，8月3日，新西蘭政府方面通報情況時指出“部分原料銷往中國”。國內對這次事件的大規模追問由此開始，至今仍未結束。

　　這一回，食藥總局沒讓觀眾們久等，行動速度可以按小時來計算。

　　就在8月4日中午，食藥總局已經公布了當天早上約談3家企業相關負責人的情況，“若企業對問題食品召回不及時、召回不報告，食藥總局將采取嚴厲的監管懲處措施，直至該企業產品停止在華生產銷售。”

　　透過約談的“迅速”、“嚴厲”，多少能看見“責無旁貸”、“舍我其誰”的意味——這正是過去十多年間，人們所期待的。

　　“本輪改革的最大特點，就在于將分段監管變為分事項監管。”國家行政學院副教授胡穎廉長期致力于這一領域的研究，在他看來，國內不斷出現的食品安全事件，推動著相關制度的演進。

　　上世紀80年代起，由衛生部門來管理食品。隨著市場經濟的發展，僅監管食品衛生已無法切合現狀。后來農業部門、發改委、商務部門從行業管理的角度監管，質檢、工商、衛生等部門從執法角度監管。2004年，國務院以發文的形式，把“分段監管”寫了進去。

　　多個部門如何監管同一領域？在研究者看來，這種監管或可稱為“發證式監管”。發證的權力可以帶來尋租的空間，讓一些部門把持著食品安全監管職責，不愿放手。華南一位學者調研發現，一個縣級市的蛋糕協會不得不通過投訴信的方式，向市政府反映兩個部門爭奪抽檢費。

　　分段、多頭監管的模式弊病，在2003年阜陽奶粉事件后已為人所察。當時國務院赴阜陽專項調查組曾指出，這一事件暴露了當地執法部門“執法不敏感，相互之間配合有差距”。這在之后被歸納為老百姓耳熟能詳的“七八個部門管不住一頭豬”、“十幾個大蓋帽管不住一籃菜”。

　　2008年，三聚氰胺事件爆發，國家質檢總局局長李長江引咎辭職。以此為拐點，瘦肉精、地溝油、皮革奶等一系列事件中，這一體制均飽受詬病；隨著食品安全的追責機制愈發嚴厲，基層執法者普遍感覺責任大，風險高。

　　如果說原來多頭監管的格局源自于眾人爭搶權力“香餑餑”，后來，這個責任已逐漸變成“燙手山芋”。于是推諉扯皮成了地方上各部門在一起開會的常態。

　　比如毒豆芽。質監部門認為豆芽菜是初級農產品，歸農業部門管，農業部門表示，豆芽菜是初級農產品的加工品，不歸自己管。

　　比如上海的“染色饅頭”事件，當時出面處理的是質監部門。事實上，在其他地方未必如此：饅頭屬于預包裝食品，由質監負責，但饅頭一旦是包裝好出售的，就歸工商管。

　　改革勢在必行。2010年，由三位副總理牽頭的國務院食品安全委員會正式成立，下設國務院食安辦。胡穎廉去浙江省調研，看到浙江省市縣三級都做實了食安辦，“現在看來，當時的高配置，也是給現在的改革埋下伏筆”。

　　2013年3月10日，《國務院機構改革和職能轉變方案》公布，國務院食品安全辦公室、食品藥品監管局、質檢總局、工商總局4個部門的相關食品安全監督管理的職責聚攏在一起，組建為正部級的國家食品藥品監督管理總局。原商務部的生豬屠宰監管職能交給農業部。

　　這意味著，除農產品之外的食品安全監管，基本都由食藥總局掌控。此外仍有一些職能在其他部門：國家衛生和計劃生育委員會負責食品標準的制定，國家質量監督檢驗檢疫總局負責食品包裝材料、容器、食品生產經營工具等食品相關產品生產加工的監督管理等。

　　食藥總局綜合司負責人孫梅君表示，這次改革對過去分段、分頭監管的體制弊端有了很大的改進，但是“任何一種事物都不是孤立的”。

　　“本輪機構改革還是有限整合，不搞大部門。所以還沒有把農業部和食藥總局并在一起。”胡穎廉說，這相對以前的格局已經有了很大改進，確保有一個部門把最重要的精力放在食品安全監管上，“出了事兒，將會更清晰地找到責任人，這只是第一步。未來這個部門還可以在風險監測、預判和預防制度上努力，盡量做到事前監管，而不是被動地‘收拾攤子’。”

　　“如果秘書長來，那干脆別來”

　　在學者們眼中，另一次約談更耐人尋味。

　　7月30日，食藥總局在北京約談全國17個中藥材專業市場所在地的地方政府負責人，要求規范中藥材市場，遏制市場制假售假勢頭。

　　中藥材既可入藥，也常當做食材。從另一個角度看，其與食品深層相連的是體制監管背景：2003年，為了解決食品安全監管在多個部門之間扯皮的問題，國務院將“食品”兩個字加入國家藥監局，負責協調與食品相關的各部門共同處理食品安全事件。時任該局局長的邵明立曾表示，涉及到食品管理有7個部門，唯獨藥監局是副部級單位，綜合協調的難度非常大，“各部門之間的推諉是絕對的，邊界還有交叉。”

　　彼時的藥監局很難調動地方政府負責人。胡穎廉曾參加過不少與食品安全相關的協調會，藥監局出一個副部級的官員，其他部委理應來個司長，但對方“看不上”，就出一個處長或副處長。“如果中央和地方協調，以前頂多是約談到省局級別，地方政府這一級的，估計約了也不會搭理。”

　　今年的這次約談，是藥監部門成立近20年來首次約談地方政府。本報記者得知，有一些地方政府在接到食藥總局的約談通知后提出，可否由市政府秘書長代表出席。得到的答復是，“如果秘書長來，那干脆別來”。最終17個地市分管副市長悉數到場。

　　這完全是因為食藥總局作為正部級單位，“面子”更大嗎？

　　事實上，當一些部門發現問題后傾向于自查自糾、內部解決時，食藥總局沒這么做：約談之前，總局什么“招呼”也不打，派出5個工作組分赴安徽亳州、河北安國、成都荷花池、廣東清平、廣西玉林等五大中藥材市場進行暗訪，發現“問題嚴重，觸目驚心”。

　　不僅如此，調查組還主動帶上央視記者，暗訪安徽亳州、河北安國兩地市場。更讓人意外的是，電視臺暗訪的情況直接以新聞專題的形式，在約談之前，公開報道出來。這一回，被公開曝光地區自覺此事“給當地抹了黑”，還沒被公開的，也輕松不起來了。

　　對比是明顯的：去年6月，同樣是暗訪某地中藥材市場制假的片子，只能被作為內參刊發。刊發之后，當地遲遲不披露自查信息。今年的約談會上，被“曝光”的城市副市長被要求第一個發言。他說，在曝光當天，市委書記就連夜召開會議，成立專項行動小組，由市長擔任組長，30多個部門參與，突擊檢查5400多家商戶，取締非法加工點9個，立案14起，查處假劣中藥材172個品種。

　　胡穎廉表示，中藥材行業在某些地方對GDP貢獻超過10%，被認為是當地的支柱產業。當地方政府的監管動力和發展動力產生矛盾，在可能的情況下，不僅會放松監管，更傾向于隱瞞實情。

　　監管者責任淡化了？

　　改革之后，厘清監管者的責任至關重要。

　　國家行政學院法學部副主任楊小軍告訴中國青年報記者，食品安全事件發生后，拿出“企業是第一責任人”的說法，從文字上來講四平八穩，無可厚非，但決不能因此淡化了監管者的責任。“這就像一個考場里有學生作弊，監考老師是要負責的。”

　　然而，“監考老師”的身份總有點曖昧。“政府一方面要促進行業發展，另一方面又要挑毛病，利益相互矛盾，導致大量出現監管者行政不作為的問題。”楊小軍說，當一些地方整個村都在造地溝油，這就不完全是村民的問題，而是監管者睜一只眼閉一只眼。

　　楊小軍說，無論是瘦肉精還是地溝油，都應該正確地評估，監管者干了些什么，如果是“老師”和“學生”一塊兒作弊，就要實事求是地針對這種情況，作出相應的對策，一味強調“企業是第一責任人”這種不夠全面的判斷，會導致對策偏差。

　　“食品安全領域的監管責任，應設立考核機制和責任追究機制來倒逼。”楊小軍說，目前中央層面對此的處理是到位的，以后地方上能不能做到位，要解決啟動責任追究的程序問題：誰來啟動，多大責任，如何追究。“現在這一程序還是模糊的，靠領導批示與否，看媒體的報道和社會的反應。未來應該壓縮人治的成分，以法治的思路進行下去。”

　　中國政法大學研究生院副院長解志勇指出，《食品安全法》責任條款規定過于籠統，監管部門之間的責任區分或責任領域必須清晰。

　　南開大學法學院副教授宋華琳則表示，食品安全的法律責任應該是行政、民事、刑事法律責任相結合。比如美國有非常高昂的懲罰性賠償，這種懲罰性賠償和典型案例一公布，才能在社會上形成威懾力。

　　“《食品安全法》中應該有一個專章來規定關于食品安全的問責制。”楊小軍說，“實踐中更多的是執法問題，只有管住各級政府官員，才能管住這個事。”

　　怎么讓“哨兵”都到崗

　　按照國務院要求，食品藥品監管要在6月底實現省級機構組建，9月底地市級機構組建完畢，年底縣一級機構組建完畢。用楊小軍的話說，這意味著“把責任分到人頭，進行網格化監管”。

　　然而，監管網格上的“哨兵”們到崗了嗎？這是目前業內人士最關心的現實問題。

　　“基層承載著13億人口，是食品的主要生產、流通和消費場所，因此風險聚集和多發。”胡穎廉說，近來發生的“病死豬”、“毒生姜”、“假羊肉”等事件，問題源頭都在基層。在現行體制下，大量監管人力和設備集中在省、市層面，質監、食藥和工商等監管機構只設置到縣一級，全國80%以上的縣鄉鎮村沒有專職人員和機構負責食品藥品安全監管和百姓飲食用藥知識普及。

　　此外，監管隊伍的技術水平和執法能力還遠遠落后，其規模與行政管理人員出現“倒掛”現象。胡穎廉表示，2011年全國食藥監系統擁有行政管理人員5.3萬人，但技術隊伍僅有3萬余人，上述人員中擁有GMP、GSP等專業檢查員資質的更不足1.5萬。執法過程中普遍存在“以罰代刑、有案不移、有案不立”等現象，即用行政處罰替代刑事責任，很難將案件移交司法機關處理，“這事實上降低了監管對象的違法成本。”

　　胡穎廉測算過，如果把全國的鄉鎮街道都布點，保守估計需要增加15.5萬監管人員，如此龐大的監管隊伍，不可能靠新招聘公務員解決，必須采取靈活的辦法。“眼下，各地都面臨同樣的難題：錢的問題、人的問題、設備的問題。”

　　比如，一些經驗豐富的老同志更愿意留在工商系統，不愿“折騰”。另一些部門則不愿意把人手劃轉過來。很多縣級質監和工商部門通常只設1名股級干部專司食品安全工作，但實踐中往往是混崗工作，在劃轉的時候常有單位不愿放人，“就讓負責的那個人去做吧”。此外，各地都存在專業檢測設備欠缺的問題，質監部門到底要劃轉多少設備給食藥部門，這些都是很現實的問題，各地情況也不一樣。

　　今年6月，有關領導在談到轉崗問題時特別指出，要按一個部門在食品安全上投入的工作量來劃轉人手，比如原來這一職能占質監或工商三分之一的工作量，那就按編制劃轉三分之一的人員過來。

　　胡穎廉還建議，目前可根據工作量劃轉工商部門監管人員、地方配套事業編制人員和招聘協管人員三種渠道相結合，即“正規軍+地方軍+民兵”的組合模式調配人手。在檢測設備的問題上，一些地方嘗試成立獨立的第三方檢測機構作為事業單位，各部門按需要去向第三方采購，“盡管各地的進程不一樣，但還是有不少解決思路。”

　　“改革從來不是一蹴而就的，改革者對其期望很高，但部門銜接怎么樣，和地方現實怎么磨合，利益如何博弈，一切都有待觀察。”楊小軍表示，食品安全領域的問題，不能看作是某一個國家的國民素質或道德標準問題，而應假定全世界市場里，所有的生產者都是唯利是圖的，必須由公權力進行監管，不讓其無所顧忌地對待消費者。“要靠制度而不是靠人，去抑制惡的一面，發揚善的一面。”